A tout seigneur, tout honneur ! Jacques Mariel Nzouankeu emprunte Les Marches du Quotidien. D’emblée, l’ancien Professeur à la Faculté des sciences juridiques et politiques de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar, l’humilité en bandoulière, ne veut pas mélanger les statuts. Il ne parle que la «langue» du droit. Et à chaque fois qu’il émet une opinion sur un autre registre, il ne se prive pas de son «comme citoyen…» ou encore «c’est l’affaire des politologues». Cette voix écoutée, sollicitée, attendue et entendue par les spécialistes du droit administratif a le Cv pour parler de la suppression du poste de Premier ministre et ses conséquences dans la réorganisation de l’Administration. C’est parce qu’il a été aussi conseiller juridique au secrétariat général du gouvernement et président du comité d’allègement et de simplification des formalités et procédures administratives sous Diouf. Nzouankeu est formel que l’article 27 de la Constitution est clair et que Macky Sall peut bien faire un 3ème mandat parce que celui-ci est son premier. Suivez le premier cours magistral, en attendant la suite !

Nous sortons d’une élection présidentielle avec moins de tensions, c’est vrai. Et aujourd’hui, les partis politiques se préparent au dialogue. Qu’est-ce que cela vous inspire ?
Comme citoyen, j’applaudis des deux mains la tentative de dialogue qui est déjà en cours, et je souhaite de tout cœur que cela aboutisse avec un résultat positif. Je le dis parce que notre pays est sur une sorte de vol plané. Depuis 1946, nous n’avons pas connu ce qu’on appelle d’ailleurs les Conférences nationales. Même si de temps en temps nous connaissons quelques turbulences. Comme en 1961 avec la dissolution du Pai, la répression des événements de Mai 68, le Mfdc en 1982, les événements entre le Sénégal et la Mauritanie, les manifestations du 23 juin, etc. Au total, on a plus ou moins géré. Si on n’a pas connu cette rupture comme c’est le cas dans d’autres pays, c’est parce qu’on a su anticiper. Et avec Senghor, il y a eu le système de la limitation des partis aux courants. Moi, je venais d’arriver au Sénégal et tout le monde critiquait Senghor : «Il est vendu. Il est ceci ou cela.» Mais c’était dix ans avant les premières Conférences nationales. Alors, cela nous a évité cette secousse-là. Mais ça a un avantage et des inconvénients. Des avantages : C’est cette stabilité politique plus ou moins et la paix sociale en gros qu’on a depuis toujours. Mais l’inconvénient, c’est qu’on n’a jamais pu remettre à plat tout ce que nous faisons pour nous demander où nous allons. Qu’est-ce que nous faisons ? Et orienter un peu tous les segments de la société dans le sens qui cadre mieux avec le nouvel environnement. Dans les pays qui ont connu ces secousses, c’était l’occasion de tout refaire. Ils ont refait le statut des fonctionnaires. Et ce sont des Sénégalais qui font les réformes dans ces pays, partout. Chez nous, c’est devenu extrêmement difficile de changer quoi que ce soit. Je ne dis pas que je souhaite qu’il y ait un bouleversement pour que nous puissions en profiter pour refaire du neuf. Non ! Non ! Ça vraiment, ce n’est pas ce que je dis (rires). Alors, quand le dialogue politique vient dans ce contexte, on ne peut qu’applaudir. Et pour moi, ce n’est pas assez. Mon opinion de citoyen, c’est que ce n’est pas assez. La Commission nationale de la réforme des institutions (Cnri) a été un grand espoir. Malheureusement, ça n’a pas réuni un consensus national au sens global puisqu’il y avait des partis politiques importants qui n’y ont pas pris part. Il y a eu un large consensus dans une frange de la société, mais ce n’est pas tout le monde qui y avait pris part. Je terminerai en disant qu’à mon humble avis, il faudrait que l’on imagine un système d’une constituante tous les 20 ans, c’est-à-dire après deux alternances réussies. Il faut faire en sorte qu’une constituante soit convoquée par le Président qui est en fin de mandat, qui ne va pas rempiler constitutionnellement et où on met tout à plat, on discute de tout. On change ce qu’il faut changer et on garde ce qu’il faut garder. Et le fait même de savoir qu’à une échéance donnée on va se retrouver ensemble pour discuter de certains problèmes est un élément qui peut apaiser la société. Alors, pour répondre à votre question, bravo pour le dialogue politique et souhaitons que ça soit un succès !

Faut-il l’institutionnaliser ou même le constitutionnaliser ?
Il faut l’institutionnaliser et l’élargir, en faire vraiment un dialogue national.

On a la journée du 28 mai qui n’est qu’un rendez-vous annuel. Est-ce qu’il faut la coucher dans les textes ?
Il faut le mettre. Il faut en faire une habitude. Moi, je ne vois pas d’autre issue, sinon c’est l’aventure. Et puis, ce sont des risques énormes que nous prenons avec notre propre avenir.
De l’autre côté, il y a ceux qui estiment que le Président a été bien élu, qu’il a une majorité parlementaire. Il n’a qu’à faire son travail et l’opposition n’a qu’à s’opposer, et puis le pays marcherait…
Oui, ça c’est une opinion. Vous voyez pourquoi je disais que dès que vous rentrez dans les opinions citoyennes, vous en avez autant qu’il y a des citoyens, c’est-à-dire 14 millions. Il n’y a pas eu d’enquête ou d’analyse pour dire que c’est comme ça que pense la majorité des citoyens. Ç’aurait été un jugement de science politique, et ce n’est pas le cas. Mais c’est un point de vue qu’il faut respecter. Il faut être très ouvert. En fait, on aurait pu dire : «Le Président est élu avec une grande majorité et, par conséquent, il n’y a pas de problème, il n’a qu’à gouverner, pas besoin de faire le dialogue.» Nous-mêmes, vers les années 90, nous pensions comme ça lorsque le Président Diouf est arrivé au pouvoir dans les conditions que chacun sait puisqu’il a succédé d’abord à Senghor avant de se faire réélire lui-même. Et le problème du dialogue s’est posé. On commençait à parler du consensus et il y avait un courant très fort qui pensait qu’on était en démocratie majoritaire pluraliste. On s’est battu pour ça. Une majorité a gagné, elle gouverne jusqu’au terme de son mandat et puis il y a alternance. Donc, le fait de gagner les élections et de faire venir les autres pour dialoguer, certains disaient que c’est même un peu suspect. C’est comme si on se reprochait quelque chose. C’est comme si on n’était pas sûr d’avoir vraiment gagner. Mais l’autre position consiste à dire : «C’est justement parce que j’ai gagné que je peux tendre la main et que ma main sera prise en considération.» Et puis enfin, nous sommes dans une société où on ne peut gouverner que par consensus. Et même lorsque vous avez gagné légalement une élection, que ce soit locale ou nationale, après un certain temps, vous voyez vous-mêmes que vous êtes obligé de discuter et de dialoguer avec ceux qui n’ont pas gagné. C’est la raison pour laquelle à l’époque d’ailleurs nous mettions même en cause cette forme de démocratie pluraliste. Parce que le fait qu’une majorité, même d’une voix, détienne tous les sièges, tous les postes, pendant de nombreuses années, est contraire à certaines de nos valeurs. Et on ne vit pas comme ça. On doit toujours vivre avec les autres. Donc, la pratique politique doit s’accommoder un peu des valeurs de la société dans laquelle elle s’exerce.

D’où le statut du chef de l’opposition par exemple qui fait partie des termes de référence du dialogue…
Alors, le statut du chef de l’opposition, là aussi le juriste n’a rien à dire. Il y a un article de la Constitution qui le prévoit. Il faut qu’on le désigne, mais dans la pratique, quand on observe à l’étranger ou un peu partout, c’est de l’opposition parlementaire qu’il s’agit. Parce que c’est la seule qu’on peut mesurer. Qu’on soit politologue ou juriste, c’est l’opposition parlementaire. Maintenant, il se pourrait que le parti de l’opposition qui est le chef de file de l’opposition, que son leader ne soit pas à l’Assemblée nationale. Il se pourrait que le chef du groupe de l’opposition à l’Assemblée nationale ne soit pas forcément le chef de ce parti-là. Alors, en ce moment-là, on comprendrait que ce soit quelqu’un qui n’est pas à l’Assemblée nationale, mais le principe resterait que c’est l’opposition parlementaire qui doit être considérée comme tel.
Mais ça c’est une opinion citoyenne et non de la science politique. Je n’ai aucune enquête pour l’affirmer et il n’y a pas de règle de droit. On va choisir quelqu’un qui est venu peut-être en seconde position à l’issue de la dernière élection présidentielle qui serait le chef de l’opposition, mais qui ne peut pas agir sur les décisions à l’Assemblée nationale. L’opposition, c’est quand même pour faire adopter des lois et des textes qui soient différents et qui apportent un plus aux projets du gouvernement. Comme citoyen, j’insiste, cela ne m’agrée pas.

C’était très compliqué, ce n’est pas un parti, c’est une coalition en plus qui se place deuxième derrière le candidat élu…
La coalition, je vous dirai tout de suite mon sentiment là-dessus. On était dans une conférence des administrateurs civils où on a parlé de la rationalisation des partis politiques. Mais il y a deux choses : Si on applique les textes actuels, les textes qui sont pris depuis sur les partis politiques, l’obligation de tenir des réunions, de suivre un certain nombre de règles etc., nous n’aurons pas plus de 20 partis politiques légaux. Ça, c’est une façon de rationaliser sans blesser personne ou alors on supprime les coalitions parce que, souvenez-vous, c’est avec le Président Abdoulaye Wade que le terme «coalition» est entré dans la Constitution. Avant lui, les textes disaient : «Les partis politiques concourent à l’expression du suffrage.» Point final. C’est à partir de la Constitution de 2001 qu’il est dit : «Les partis politiques et les coalitions de partis politiques, etc.» Mais on l’a dit, il y a une réglementation pour les partis, mais il n’y en a pas pour les coalitions. On crée une structure dans la Constitution, mais on ne réglemente pas. Il n’y a pas de texte qui dit comment doivent se constituer les coalitions, quelle est leur règlementation. Il y en a pour les partis politiques, comment ils doivent s’organiser, et si nous avons des coalitions électorales qui, à la veille des élections, peuvent même en constituer le jour où on va déposer les dossiers. Et puis, après les élections, la coalition normalement n’a plus d’existence légale. Mais si on veut maintenir la coalition comme elle est dans la Constitution, eh bien il faut modifier le texte sur les partis politiques. Et en ce moment-là, il y a des règles propres, bien claires, sur le fonctionnement des partis politiques. Or ce n’est pas le cas.

Si on suit votre logique, c’est le Pds qui doit incarner le rôle du chef de l’opposition parce qu’ayant plus de députés de l’opposition. Et il n’a pas participé à la dernière Présidentielle…
C’est une question à poser aux politologues. Moi juriste, je suis vraiment désolé, je ne peux pas répondre parce que je n’ai pas d’éléments de réponse. Mais comme citoyen, c’est gênant que tel ou tel parti ne puisse pas participer à l’élection. Alors, d’un point de vue juridique, j’ai des éléments juridiques qui ne vont pas vous satisfaire. C’est qu’il y avait un texte sur le parrainage, un texte nouveau, on a modifié la Constitution au niveau des articles 29, 30 et 33. On a modifié le Code électoral. Les parrainages dont on parle sous Senghor et autres, ce n’est pas ça du tout. C’est la première fois qu’il y a un parrainage citoyen. On n’a pas eu le temps de bien le faire fonctionner, de le réglementer. On a sorti une loi qui fait que certains partis ont été éliminés et celui dont vous parlez a été éliminé peut-être pas à cause du parrainage, mais pour d’autres raisons parce que le candidat ne remplissait pas les conditions. Alors, en ce moment-là, c’est une situation juridique qui est là, qui est constatée et qui fait que si un candidat a été écarté, la seule question est de savoir, au point de vue droit, si on l’a écarté légalement, si la décision qui l’écarte est fondée légalement. Il y a eu, je crois, des recours. Le droit est impuissant à aller plus loin. Main­tenant, sur le plan citoyen et politique, cela pose problème qu’un parti majoritaire ne puisse pas avoir de candidat. Mais bon, on a vu récemment dans un pays de l’Afrique de l’Ouest où aucun parti n’a participé à des élections législatives.

Vous parlez du Bénin. Pensez-vous que les arguments qui ont été servis par le Conseil constitutionnel pour invalider la candidature de Karim Wade sont valables sur le plan juridique ?
Oui, je crois sur la base des textes tels qu’ils ont été modifiés. Mais attention, je disais au départ qu’il faut distinguer le droit et la science politique. Le droit, c’est le texte adopté qui est en vigueur et qui doit s’appliquer. Le créateur du texte, le constituant, n’est pas un juriste, c’est lui qui crée le texte et le Président qui prend un décret ou l’Assemblée nationale qui vote une loi. Les députés ne sont pas toujours élus parce qu’ils sont juristes. La question est de savoir si cette modification-là était ou non intentionnelle pour éliminer tel ou tel candidat comme on l’a écrit. Ce n’est pas une question juridique. Un juriste qui vous répond à cette question exprime ou son opinion personnelle ou alors s’il est politologue, c’est qu’il a fait des analyses, des projections et doit pouvoir le prouver. C’est un jugement de valeur. Si demain la même Assemblée vote un texte, disant qu’on ne peut être inscrit sur une liste électorale si on n’a pas 25 ou 30 ans, le droit n’a rien à dire. Vous venez devant un juge, vous avez moins de 30 ans, vous n’êtes pas inscrit, il rejette votre recours. Le droit est aveugle. Le droit est un instrument de mesure, il ne connaît pas l’usage que l’on va faire de l’instrument qu’il crée. Quand quelqu’un achète un couteau au marché pour égorger son poulet, il peut l’utiliser pour blesser, le couteau ne va pas lui dire «attention, moi j’ai été fabriqué pour les poulets et les animaux, ne m’utiliser pas pour…». Donc, ce volet-là n’est pas juridique. La décision qui a conduit l’autorité créatrice de droit à mettre dans le Code électoral une disposition dont on se sert pour éliminer certains candidats relève de la politique et non du droit. Je n’ai aucune réponse juridique à donner à cette question. Un juge qui serait devant une situation comme celle-là, il applique le droit ou, s’il a un cas de conscience, il refuse. Si un juge était dans un système de l’apartheid qui dit que si on trouve un Noir avec une Blanche ou vice-versa, qu’il a donc violé un tel code ; si vous les emmenez devant le juge et que les faits sont constants, il applique la loi ou alors il peut dire : «Ecoutez, je suis désolé, je quitte la magistrature.» Parce que le seul crime qu’ils ont commis, c’est d’être de race différente. Mais s’il reste, il ne peut qu’appliquer le droit qui a été voté.

Pour vous, les textes ont été appliqués dans l’invalidation des candidatures de Karim Wade et de Khalifa Sall ?
Oui, les textes en vigueur ont été appliqués. Maintenant, il y a un autre débat qui n’est pas tranché : c’est la question de savoir si nous devions suivre les décisions prises par les instances internationales dont nous sommes partie, c’est-à-dire la Cedeao, l’Onu, etc. C’est un débat juridique qui n’est pas encore vidé. Moi je suis pour l’application du droit international à partir du moment où la convention a été régulièrement introduite dans le droit interne. A partir du moment où nous appartenons à une institution, nous devons exécuter les décisions de celle-ci parce qu’avant de ratifier un traité, on demande au Conseil constitutionnel si c’est conforme à la Constitution ou non. S’il y a une contrariété avec la Constitution, on modifie la Constitution pour la mettre en conformité avec le traité. Et une fois le traité ratifié, il devient supérieur à la norme constitutionnelle. Maintenant, les juristes sont partagés sur cette question. Il y en a qui disent que le juge d’application va le faire si cette décision est d’application directe. Mais ça c’est une question de clans entre les familles et les doctrines juridiques. Par conséquent, si on me posait la question de savoir si nos juridictions devaient tenir compte des décisions des instances internationales dans ces affaires-là, je dirais oui. Ce n’est plus un «oui» citoyen, mais bien un «oui» juridique parce que j’appartiens à l’école des juristes qui pensent que le droit international doit être supérieur au droit interne lorsqu’il s’agit de convention que nous avons librement acceptée. Maintenant, si on veut nous imposer des normes qui viennent d’ailleurs et que nous n’avons pas ratifiées, là il n’en est pas question.

Avez-vous lu le texte portant suppression du poste de Premier ministre ?
Ah oui, ça c’est autre chose parce qu’au moins on a un projet envoyé à l’Assemblée et la publication dans les journaux dont le vôtre. C’est sur cette base que nous avons travaillé. Mais nous le faisons avec prudence puisque le Journal officiel n’est pas sorti. On a lu dans un communiqué que le président de la République a promulgué la loi. L’information est fiable puisqu’elle vient de la Présidence, mais pour moi juriste aussi, le décret et le texte promulgué m’intéressent parce que je veux voir comment finalement les articles ont été rédigés. Donc, je parle toujours au conditionnel à partir du projet envoyé à l’Assemblée nationale. Mais le projet qui en est sorti, je ne l’ai pas. Et sur cette suppression du poste de Premier ministre, il y a un débat juridique qui est tout à fait normal et même important. D’abord, sur la légalité pour savoir si le constituant pourrait supprimer le poste. Il y en a qui disent qu’il ne pourrait pas le faire parce que le Premier ministre est une institution. J’ai suivi à la télévision le débat sur l’adoption, et j’ai entendu certains dire que le Premier ministre n’est pas une institution. Comme si on n’aurait pas pu supprimer une institution. On a quand même supprimé le Sénat qui est une institution. La Constitution indique les éléments qui ne peuvent pas faire l’objet de révision et le poste de Premier ministre n’en fait pas partie. J’irais même plus loin en disant qu’il faut supprimer le terme «gouvernement». C’est donc difficile. Je peux prendre le Journal officiel et m’apercevoir qu’on l’a fait. Alors, j’aurais bonne mine.

En attendant, le terme «gouvernement» y figure. Comme quand on dit le gouvernement est composé de ministres et de secrétaires d’Etat…
A l’intérieur, oui. Mais l’article 6 qui énumère les institutions n’est pas au nombre des articles qui ont été révisés. Donc, tout de suite, même sans voir le Journal officiel, on sait qu’on n’y a pas touché. Mon avis de juriste, c’est qu’à partir de la suppression du poste de Premier ministre, l’institution de gouvernement a été de fait supprimée. D’ailleurs, dans le projet du gouvernement, à certains endroits où l’on mettait «gouvernement», on a remplacé par «président de la République». Mais on pouvait conserver le terme à l’intérieur de la Constitution comme un terme générique pour désigner les collaborateurs du Président : ministre d’Etat, ministres, secrétaires d’Etat, ministre délégués, etc. Donc, au lieu de réciter cette longue liste, on dit «membres du gouvernement» et ça ramasse toute cette catégorie de personnels. Au Bénin qui est un régime présidentiel et qui fonctionne comme ça depuis 1990, il est écrit noir sur blanc à l’article 25 que le président de la République est chef de l’Etat et chef du gouvernement. Donc sur le plan de la légalité, on pouvait supprimer le poste de Premier ministre. Pourrait-on le faire par voie parlementaire ? Mon avis est oui. La voie réelle c’est le Référendum, mais quand la Constitution n’impose pas, le gouvernement est parfaitement libre de choisir la voie parlementaire. Maintenant, est-il bon d’avoir supprimé le poste de Premier ministre ? C’est là qu’on tombe dans la science politique où le juriste n’a pas de réponse. En revanche, ce qui interpelle le juriste, c’est quand on dit que la suppression va faciliter l’efficacité, l’efficience de l’action du président de la République. Ces concepts d’«efficacité» et d’«efficience» ne sont pas des concepts juridiques, mais de management. Mais l’efficacité peut nous intéresser si le président de la République dit : «Je supprime le poste de Premier ministre pour supprimer un écran qui m’empêche d’être en contact direct avec les acteurs.» Rien n’empêche qu’il aille plus loin en modifiant la configuration actuelle qui est une pyramide hiérarchique : Président, Premier ministre, ministre, etc. Le Président ne peut pas traiter directement avec les ministres et directeurs généraux par-dessus la tête des personnes intermédiaires, sauf peut-être pour les ministères de souveraineté. Si maintenant le Premier ministre est supprimé, rien n’empêche au président de la République de réorganiser l’Administration centrale et, au lieu de la pyramide, peut-être de l’organiser en cercles pour être en phase directe avec tout le monde. Mais là, cela remet en cause la hiérarchie administrative, le principe de légalité qui fait que chaque acte passe par des échelons avant d’atteindre le sommet et redescendre de la même manière. C’est comme si on remplaçait les escaliers par un ascenseur : c’est très bien et ça va très vite, mais les escaliers deviennent inutiles. Et en ce moment, c’est tout le droit qui doit être revu parce qu’à partir du moment où le chef de l’Etat donne des directives directement à des chefs de service ou à des directeurs, la hiérarchie des normes juridiques a changé. Il faudra donc revoir cette hiérarchie. Nous ne savons pas encore comment l’Admi­nistration sera réorganisée, mais ça n’exclut pas que le Président puisse créer un Conseil des directeurs comme un Conseil ministériel.
A suivre